陳紅霞 胡玥

　　隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程從高速擴(kuò)張邁向存量?jī)?yōu)化的新階段，城市更新已成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與提升居民生活質(zhì)量的關(guān)鍵路徑。黨的二十大提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，2025年中央城市工作會(huì)議提出“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”，黨的二十屆四中全會(huì)《建議》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新”。2024年末，寧波市城鎮(zhèn)化率達(dá)到80.9%，城市發(fā)展正經(jīng)歷從“增量擴(kuò)張”向“存量更新”的歷史性轉(zhuǎn)變。推動(dòng)低效用地再開發(fā)，不僅是實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的必然選擇，更是促進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展、提升人居品質(zhì)的關(guān)鍵途徑。城市更新賦能低效用地再開發(fā)，是推動(dòng)寧波實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換、空間格局優(yōu)化、功能品質(zhì)躍升的戰(zhàn)略支點(diǎn)，要以政策創(chuàng)新、功能融合、利益平衡和可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，為低效用地再開發(fā)提供新的實(shí)踐路徑。

　　強(qiáng)化技術(shù)支撐，推進(jìn)政策體系的集成創(chuàng)新

　　提高低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃精準(zhǔn)性。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃引領(lǐng)，確保更新項(xiàng)目與城市總體發(fā)展戰(zhàn)略相契合，實(shí)現(xiàn)空間布局的優(yōu)化與功能的合理配置。二是利用數(shù)字化平臺(tái)和“用地體檢”工具，實(shí)施全面調(diào)查與評(píng)估，精確識(shí)別低效用地，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。三是制定針對(duì)性的再開發(fā)計(jì)劃，運(yùn)用數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建城市數(shù)字模型，模擬不同規(guī)劃方案對(duì)城市形態(tài)、交通狀況和環(huán)境質(zhì)量的影響，篩選出最契合城市發(fā)展需求和居民利益的再開發(fā)方案。

　　推進(jìn)低效用地政策體系的集成創(chuàng)新，構(gòu)建涵蓋戰(zhàn)略、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度的制度框架。首先，在戰(zhàn)略維度上，以《國土空間總體規(guī)劃》為指導(dǎo)，與全省“2070”工業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃相銜接，明確城市發(fā)展的空間重構(gòu)路徑。其次，在機(jī)制維度上，構(gòu)建綜合性的政策工具箱。包括增強(qiáng)容積率獎(jiǎng)勵(lì)與稅收優(yōu)惠的力度，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制；針對(duì)土地、產(chǎn)權(quán)等核心難題建立靈活高效的解決機(jī)制，如創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，通過市場(chǎng)化配置實(shí)現(xiàn)降本增效等；建立政策協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)各部門間的溝通與協(xié)作；建立政策效果評(píng)估機(jī)制，定期跟蹤評(píng)估，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化。再次，在標(biāo)準(zhǔn)維度的考量上，著重量化指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過分類、細(xì)化定量指標(biāo)，確立經(jīng)濟(jì)效能、空間效能及社會(huì)效益三個(gè)維度的核心指標(biāo)體系。引入第三方對(duì)再開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)效益評(píng)估，以促進(jìn)低效用地的認(rèn)定從傳統(tǒng)的“粗放判定”向更為精準(zhǔn)的“畫像式評(píng)估”轉(zhuǎn)變。

　　促進(jìn)區(qū)域協(xié)同，實(shí)現(xiàn)城市用地的功能融合

　　城市更新將城市視為一個(gè)有機(jī)整體，其各類功能空間彼此關(guān)聯(lián)，相互作用，共同促進(jìn)發(fā)展，為此，需強(qiáng)化區(qū)域間的合作與聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目與周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。通過建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)信息共享、資源互補(bǔ)和政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的整體提升。

　　在功能融合方面，根據(jù)低效用地所在區(qū)域的功能定位和發(fā)展需求，合理布局再開發(fā)項(xiàng)目，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市功能完善。根據(jù)區(qū)域空間功能定位，針對(duì)性制定低效用地再開發(fā)的空間策略：一是加強(qiáng)內(nèi)圈層功能疏解。對(duì)城市核心區(qū)域非必要功能進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。二是實(shí)施中圈層結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)城市次核心區(qū)域的功能進(jìn)行優(yōu)化重組。三是推動(dòng)外圈層聚集整合。通過科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向外圍圈層有序聚集。一方面，在外圍圈層打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)入駐，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提高土地利用效率和產(chǎn)出效益。另一方面，加強(qiáng)外圍圈層的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域的可達(dá)性和便利性，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

　　平衡利益分配，鼓勵(lì)多元主體的共同參與

　　首先，要構(gòu)建靈活且公正的動(dòng)態(tài)化退出機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)確保在項(xiàng)目進(jìn)展不順或預(yù)期目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，相關(guān)主體能夠有序且公平地退出，從而避免資源浪費(fèi)和利益沖突。其次，建立合理的利益分配機(jī)制，平衡各方利益，確保在項(xiàng)目成功實(shí)施后，所有參與者都能獲得與其貢獻(xiàn)相匹配的回報(bào)。此外，需注重長期效益與短期利益的平衡。通過設(shè)立專項(xiàng)基金或投資回報(bào)機(jī)制，引導(dǎo)各利益主體不僅關(guān)注眼前的經(jīng)濟(jì)利益，更要著眼于區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用。

　　在多元共治的框架下，拓寬多元主體參與渠道，鼓勵(lì)多方主體共同參與再開發(fā)。一是搭建由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、居民等多方參與的協(xié)商平臺(tái)，促進(jìn)各方溝通，形成共識(shí)，為利益平衡奠定基礎(chǔ)。二是深化信息公開機(jī)制，保障各方知情權(quán)，確保再開發(fā)過程中的決策透明化。三是強(qiáng)化社會(huì)組織的作用，利用其在資源整合、溝通協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)各方協(xié)同合作，形成合力。

　　融入“雙碳”目標(biāo)，堅(jiān)持因地制宜的發(fā)展路徑

　　一方面，將“雙碳”目標(biāo)深度融入再開發(fā)全過程，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色交通，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)。推廣綠色建筑和節(jié)能技術(shù)，將海綿城市理念、綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源應(yīng)用等融入更新全過程。二是充分考慮項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境的影響，采取科學(xué)合理的施工方式，減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞。三是結(jié)合城市更新的實(shí)際需求，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色制造等產(chǎn)業(yè)，形成綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系，為城市可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。

　　另一方面，根據(jù)不同區(qū)域特點(diǎn)實(shí)施差異化開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化等層面的可持續(xù)發(fā)展。一是科學(xué)謀劃低效用地再開發(fā)時(shí)序，堅(jiān)持城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化優(yōu)先、公共利益保障優(yōu)先、歷史文化保護(hù)優(yōu)先以及綠色韌性建設(shè)優(yōu)先。二是精準(zhǔn)施策，針對(duì)不同區(qū)域、不同類型的低效用地，制定差異化的再開發(fā)策略。三是開展低效用地再開發(fā)評(píng)價(jià)，構(gòu)建低效用地再開發(fā)多維度評(píng)價(jià)機(jī)制，不僅要考慮土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更要關(guān)注其對(duì)城市整體風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)功能等維度的綜合影響。

　　（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）